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案由:(20180366)关于推进葡京娱乐农村集体经济转型升级的建议
内    容:
  目前,后金融危机对“珠三角”农村集体经济造成严重冲击,传统的农村集体经济发展模式,难以适应新型城镇化和后工业化时代发展要求。尤其在“村改居”、“政经分离”及土地资源开发耗尽后,集体经济组织之间发展不平衡,集体经济发展速度缓慢,在促进经济发展、保障居民基本生活等方面的功能逐步弱化。同时,传统的农村集体经济管理体制、经营模式等更难以适应集体经济组织的个性化发展需求。受资产陈旧、管理体制僵化、经营模式落后、创新不够等主、客观因素影响,葡京娱乐农村集体经济在发展过程中亦出现了与新形势不适应的状况,整体呈现活力不足的局面。主要问题表现为:
  (一)管理体制滞后
  受历史和政策局限,葡京娱乐农村经济经济组织股份制改革并不彻底,尚未建立真正的现代企业制度:一是内部监督机制不健全。葡京娱乐农村集体经济实行公司制改革后,未能立即适应先进的公司化管理模式以及多变的市场竞争环境,在调整的过程中,股东大会、股东代表大会、董事会及监事会等公司内部议事机制运作不规范,信息不透明,公司的民主监督机制不到位,从而导致农村集体经济组织难以实现“自我约束、自我管理和自我发展”。二是外部监管制度不完善。葡京娱乐农村集体经济组织实行公司制改革后,实行党组织、居委会、社区集体经济组织“三分开”,走市场化道路,但由于法理型、契约型现代企业制度未彻底形成,而且监管机制不健全,容易滋生腐败现象。三是激励机制缺乏。调研中了解到,葡京娱乐集体经济组织管理层薪酬水平总体偏低,导致管理层经营主动性和创新性不强,以致在激烈市场竞争环境下,大多不愿冒风险扩大投资获取长期收益,而倾向于选择低风险的传统“租赁型”经济发展方式。从长远看,受传统产业转移人口迁移影响,低水平“租赁型”经济发展空间有限,集体资产收益也将随之下降。
  (二)股权设置僵化
  葡京娱乐农村集体经济组织产权制度的弊端,集中体现在股权平均和封闭两个方面。面对后金融危机时代激烈的市场竞争,平均主义的产权制度就显得软弱无力:一是平均主义的产权制度没有效率。社区集体经济组织无论男女老幼、贡献大小,股权和收入一律平均分配。这种产权制度在实现结果公平的同时却牺牲了效率,不能调动个人尤其是经营者的积极性,不能形成有效的激励机制,也难以实现社区集体经济组织的高效率。二是“每人一票”的决策机制导致低效率。按照现代企业制度的要求,应实行所有权和经营权分离,董事会在日常经营中有决策权。而葡京娱乐农村集体经济组织“一人一票”的决策机制,无法通过董事会的风险承担机制和灵活的随机决策来提高经济组织的决策效率,导致集体经济组织基本上是保守型、物业出租型的经营方式,绝大多数都无法实现多元化经营,平均股权的弊端显露无遗。三是“生不增、死不减、不许流动”的僵化产权机制缺乏活力。不能转让、不许流动的固定封闭的产权制度,使外来资本、技术、人才、管理等积极的生产要素,被阻挡在葡京娱乐农村集体经济组织大门之外,市场在资源配置中的“决定性”作用没有充分发挥出来。
  (三)经营模式落后
  “珠三角”集体经济组织的租赁经营,大体可分为工业化带动和城市化带动两种路径。受管理层文化素质偏低、管理经验缺乏、激励机制不到位以及开拓创新意识缺乏等因素影响,葡京娱乐农村股份合作公司采取的是以工业化带动为主的厂房、铺面、土地等低档物业租赁经营方式,经营模式落后。该模式的最大优势为投资少、风险小、易管理、见效快,能迅速带动经济效益。但另一方面,该模式的劣势突出,表现为附加值低:一是经营资产陈旧落后。大多是出租价格维持10-12元/平方米的单层旧铁皮厂房,以及出租价格低廉的分散小商铺,物业档次低,土地使用效率低下。二是产业结构单一落后。单纯依赖物业出租,缺乏多元化、高层次产业。2015年,葡京娱乐农村集体经济组织经营收入中,73.4%以上来自于低档物业出租,资本运作、自主经营、合作开发等模式较少。上述种种不利因素,导致农村集体经济组织抵抗市场风险能力偏弱,不利于长远发展。
  (四)分配方式低效
  近几年,在城市化、工业化发展的强劲推动下,葡京娱乐部分农村集体经济组织,部分采用简单低效的资产处置方式:一是分红观念陈旧。受股民对班子缺乏信任等多种因素影响,部分农村集体经济组织采取多分配少积累、分红只能增加不能减少的“刚性”分配机制,影响农村集体经济组织的积累和长远发展,持续、扩大再生产成为一句空话。二是资产分配简单粗暴。部分公司在征地拆迁或在城市更新改造过程中,选择了一次性土地和资产转让或股权转让处置获取一次性分红,葡京娱乐“土豪村”屡见不鲜。在城市化过程中,房地产价格不断提升,土地和物业资产价值处于上涨期,为短期利益一次性处置资产,对于公司和股民并非最佳选择,不利于实现资产价值最大化,不利于农村集体经济组织的长远发展。
  (五)公共服务面临困境
  为居民提供基本公共服务,是政府不可推卸的责任。从公共财政和公共服务的关系讲,谁掌握税收和公共财政,谁就应该为公民提供公共服务。农村集体经济组织不是政府组织,没有征缴税收的权力,没有义务承担公共服务。但由于葡京娱乐农村集体经济组织前身为当地村委会,长期以来承担着一定的行政管理、教育、治安、环境卫生等公共服务职能。即使公司制改革后,原村委会分化成社区集体经济组织和居委会,公司成为独立法人只承担经济事务,符合资格的村民成为公司股东,政府委派人员组成居委会专职负责公共事务。但是,由于地方政府的“惯性”思维,加之部分股民的陈旧观念,农村集体经济组织在社区教育、治安、环境、卫生、社保及基础设施等方面仍需提供公共服务,在一定程度上加重了公司负担。
  
建    议:
  以公平公正、因地制宜、市场主导、试点先行为原则,按照“改革(分配方式)、调整(内部管理制度)、转换(经营方式)、提升(物业资产价值)”的总体思路,以“规范管理、深化改革、转型发展”为重点,以“两个平台、制度建设”为重要抓手,开创葡京娱乐农村集体经济发展新局面。
  (一)创新基层组织管理体制
  一是理顺基层组织权责。逐步理顺农村党组织、自治组织、经济组织之间的职能和关系,稳步推进行政事务、自治事务和集体经济组织经营事务三分离。二是强化基层党组织建设。借鉴深圳经验,加强党对社区集体经济组织的领导,完善社区基层党组织建设和党纪监管,扩大党委影响力,用党章党纪管住社区集体经济组织的管理层,用党章党纪追究管理层的违规责任,并争取将公司董事会、监事会人员吸纳到党组织来。对于政治觉悟高,拥有党员身份的董事长,可优先考虑任命为社区集体经济组织的党组书记,确保党在村集体经济组织的核心领导地位。三是构建新型社区管理体系。运用市场机制,有效归集、整合原有的社区政务服务中心和社区综合服务中心两大平台的行政资源和社会资源,建立社区综合服务管理中心,规避原有两大服务中心力量分散、功能定位不清晰的弊端。
  (二)适时稳妥推进股权流转
  一是试点大社区股份合作制。打破区域、社区边界,由现行的以单个社区为单元的股份合作公司,转变为由多个社区联合组建的股份合作公司,增补优势、取长补短。二是鼓励股权合理流转。对于公司化治理水平较高、群众基础较好的社区,试点股权内部流动,打破平均股权制度。三是试点经营管理层回购方式。允许经营管理层优先通过回购等方式,增加持股比例,具体限额和购买价格由股东大会投票表决。四是规范股权内部交易。将股权内部流转,纳入市、镇两级资产交易平台,甚至升格为“网上交易平台”。五是创新股权抵押融资方式。对于拥有可观、稳定、可持续分红的股份合作公司,尝试“股份还贷”方式。六是对外开放股权。条件成熟时,以增资扩股方式对社会开放一定比例的股权,吸引战略投资者入股,并鼓励不同股份公司之间相互流转。
  (三)推动集体经济多元化发展
  一是提升集体物业档次。试点“规划设计师进社区”工作,引导社区与实力雄厚的市场主体开展项目合作,整合旧厂房、闲置地、零散物业,建设产业园、孵化器、工厂大厦、市场商场、专业卖场等高档物业,提升物业价值。二是拓展资本经营。引导银行、证券、信托等金融机构,为集体经济组织提供保本型委托理财、项目贷款和收益稳定、风险可控的股权型项目。支持水投集团、路桥总等市级投融资平台,择优选定一批经营稳定、收益良好的优质项目,面向社区集体经济组织融资。三是引导合作经营。引导有条件的社区集体经济组织以土地、厂房等物业资产的经营权入股,与综合实力强的公司合作,建设商业住宅、高档物业等,实现共赢共享。通过资金、政策扶持,挑选1—2家综合实力强的社区集体经济组织作为试点,引导其参与政府重大项目融资、参股村镇银行、新建产业转移园等。四是鼓励自主经营。在市场条件成熟和风险可控的前提下,引导社区集体经济组织尝试自主成立物业公司、保险公司或旅游公司等,实施低门槛、低风险、高回报自主经营。采取内部或外部募股方式,将低档物业整合成市场、商铺、写字楼等高端物业,提供集商务服务、物流服务等于一体的综合服务。五是优化自办企业。通过增资扩产和技术改造,提高自办企业产能。整合有实力的互联网平台,开发服务于企业的政策宣传、技术创新、管理咨询、创业辅导、物流运输等服务,承接政府购买服务,为金融、保险、广电、水电等部门提供代理服务。六是投资异地物业。以产业转移、扶贫开发、“一带一路”为契机,通过设立投资公司或委托经营等方式,在相关地区购置商业用房、农贸市场、高科技产业用房,参与开发房地产、度假村、基建等效益好的异地投资项目。
  (四)推进经营管理专业化
  一是加强专业管理人员的培训。鉴于葡京娱乐农村集体经济组织的大部分管理人员以“洗脚上田”的村民为主,文化程度偏低,缺乏公司管理经验、开拓创新意识和廉洁风险的防范意识,可联合高校、党校及其他专业培训机构,采取专题培训的方式,加强其在经营理念创新、经营能力提升等方面的培训。二是探索公司化改造。借鉴莞城罗沙社区的做法,在条件相对成熟的村集体经济组织,实现市场化运作,聘请职业经理人和专业团队负责集体资产的经营,拓宽经营领域,重点是推进物业专业化管理和规模化出租。同时,建立董事会和监事会并让其起到决策和监督作用。三是构建内部激励机制。为激发公司管理层经营创新的积极性,可借鉴深圳等地先进做法,制定公司岗位目标管理责任制考核方案。例如,在确立基本薪酬的基础上,根据公司经营收入增幅,按照5—10%的奖励比例,建立领导班子收入报酬与经营业绩严格挂钩机制。
  (五)回归政府公共服务职能
  一是建立基本公共支出统筹的服务目录。遵循“保必须、保基本”的两保原则,清晰厘清政府应提供的项目目录、服务内容、服务边际。明确基本公共服务的标准,包括人员配备要求、经费保障。按照葡京娱乐农村社会实际情况和全市基本公共服务均等化要求,明确市政基础设施、环境卫生、社会治安、人口管理、消防安全、维稳综治等公共服务的管理要求。二是建立基本公共支出统筹的资金管理制度。从市镇公共服务管理角度出发,统筹管理各专项资金,例如市公安局负责全市治安经费统筹管理工作,市城市管理局负责全市环卫经费统筹管理工作等等。各专项资金管理主体会同市财政局,建立所属系统资金管理管理制度,形成自上而下的资金和业务管理体系,指导并监督镇村执行相关规定。三是设定农村(社区)减负目标。为实现全市无“收不抵支村”的减负目标,积极推动落实村级预算制度。村级预算制度一旦通过,职能部门不得随意要求村级增加经费支出。建立专项资金绩效评价机制,通过考核镇街资金分配的及时性、合理性以及资金使用的规范性、效益性,督促镇街公平合理制定分配方案,促进村集体公共负担和债务状况有效改善。
  (六)实现全方位监管
  一是完善交易平台运作机制。确保农村集体资产全面进入平台交易,完善网上交易的各个环节,防止出现围标、串标等不良交易现象。二是发挥“一委员会、两平台”监管作用。一方面,借鉴深圳做法,建立集体资产管理委员会,并从六个方面发挥其监管作用。另一方面,简化“两个平台”运作流程,加大系统的软、硬件投入,提高其实用性和便捷性。顺应“互联网+”的时代要求,全面建设农村集体资产“网上交易平台”。三是加强收益分配监管。明确收益分配前必须进行审计,未经审计或不属收益分配范围的资金,一律不得进行分配。收益分配方案要在各镇街相关部门备案,确保收益分配公开公正、阳关透明。四是加强债务风险监管。一方面,加强村、组债务管理,健全纵横联动机制,强化债权追收。另一方面,压缩村一级重大公共事务经费支出及会议、接待等相关费用。五是加强换届选举的指导和监督。规范和监督董事会、监事会换届选举工作,选好配好班子成员,确保集体经济组织和谐稳定。六是加大审计监督和腐败查处力度。安排财政专项资金,统一招标有资质的审计公司,于春节前完成上一年度的审计工作。对审计中发现问题的农村集体经济组织,需按要求整改并暂缓分红,对负责人采取约谈、通报立案、减少扶持等措施。
  
提案者 民进市委会,民盟市委会,沙田镇政协小组,王公愚,尹德明,李权昌,李浩强,黄启标,梁毓雄
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